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【法条】
第二十三条 建设单位应当有满足施工所需要的资金安排。没有满足施工所需要的资金安排的，工程建设项目不得开工建设；依法需要办理施工许可证的，相关行业工程建设主管部门不予颁发施工许可证。
政府投资项目所需资金，应当按照国家有关规定落实到位，不得由施工单位垫资建设。
【释义】
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本条是对建设单位应当落实建设资金的规定。
在工程建设领域，确保农民工按时足额拿到工资，首当其冲的是要确保项目具有满足施工需要的建设资金，否则农民工工资就将成为无源之水。当前，一些项目资金不落实即开工建设，施工单位垫资施工。对于政府投资项目，由于未及时拨付工程款导致的欠薪问题将严重损害政府公信力。为此，《条例》专设一条、对落实建设资金责任加以重申和强调。
一、施工许可
行政许可，是指行政机关根据公民、法人或者其他组织的申请，经依法审査，准予其从事特定活动的行为。在具体表现形式上，并不局限于许可证，也可以是批准文件或其他体现行政许可内容的文书。根据建筑法等工程建设领域专门法的规定，工程项目在开工前，应当取得工程建设主管部门的行政许可（施工许可证或其他批准文件）。
以建筑工程为例，按照建筑法第七条的规定，除国务院建设行政主管部门确定的限额以下的小型工程外，建筑工程开工前，建设单位应当按照国家有关规定向工程所在地县级以上人民政府建设行政主管部门申请领取施工许可证；但是按照国务院规定的权限和程序批准开工报告的建筑工程，不再领取施工许可证。《建筑工程施工许可管理办法》第二条规定，在中华人民共和国境内从事各类房屋建筑及其附属设施的建造、装修装饰和与其配套的线路、管道、设备的安装，以及城镇市政基础设施工程的施工，建设单位在开工前应当依照本办法的规定，向工程所在地的县级以上地方人民政府住房城乡建设主管部门申请领取施工许可证。工程投资额在30万元以下或者建筑面积在300平方米以下的建筑工程，可以不申请办理施工许可证。省、自治区、直辖市人民政府住房城乡建设主管部门可以根据当地的实际情况，对限额进行调整，并报国务院住房城乡建设主管部门备案。
二、建设单位应在开工前做好相应施工资金安排
具备满足施工所需要的资金安排，是确保工程建设顺利进行的必要条件、也是保证农民工按时足额拿到工资的必要条件。因此，本条第一款即明确规定了建设单位做好施工所需资金安排的法定义务，并在第二款对政府投资项目作了特别强调，要求不得由施工单位垫资建设。本条规定的建设单位落实资金的义务在相关的工程建设领域专门法律法规中，也有明确规定。对房屋市政类建设项目，建筑法第八条中，明确要求建设单位申请领取施工许可证，应当落实建设资金；对公路建设项目，《公路建设市场管理办法》第二十五条规定，公路建设项目施工应当落实建设资金；对水利建设项目，《水利工程建设项目管理规定（试行）》第十三条规定，主体工程开工，应当落实建设资金。
三、政府投资项目应当落实建设资金并不得垫资施工
政府投资一般是指使用预算安排的资金进行的新建、扩建、改建、技术改造等固定资产投资建设活动，其投资领域主要涉及市场不能有效配置资源的社会公益服务、公共基础设施、农业农村、生态环境保护、重大科技进步、社会管理、国家安全等公共领域，一般以非经营项目为主。
从政府投资工程项目的范国和资金属性看，政府运用公共资金从事建设活动、直接参与工程建设活动，在这个层面，与其他社会投资主体并无显着区别但另一方面，政府投资活动也代表了国家公信力，其从事的建设活动更应当严格执行并带头遵守国家有关落实建设资金的规定，否则将破坏统一平等的市场竞争环境。如果政府投资项目迫使施工单位垫资施工，一且由此引发欠薪问题，除直接侵害劳动者工资权益外，还必将进一步损害政府形象和信誉。为此，本条设专款，规定政府投资项目应当按照国家有关规定确保建设资金落实到位，不得由施工单位垫资建设。对此，国办发〔2016〕1号文件明确要求：“加强对政府投资工程项目的管理，对建设资金来源不落实的政府投资工程项目不予批准。政府投资项目一律不得以施工企业带资承包的方式进行建设，并严禁将带资承包有关内容写入工程承包合同及补充条款。”《政府投资条例》第二十二条规定：“政府投资项目所需资金应当按照国家有关规定确保落实到位。政府投资项目不得由施工单位垫资建设。”。
在实践中，按照本条第一款的规定，建设单位没有满足施工许可所需要的资金安排的，实行施工许可证的工程项目，有关行业工程建设主管部门不得颁发施工许可证，已经颁发的应当依法进行处理；不实行施工许可证制度的，有关行业工程建设主管部门应当加强监管，不得批准相应的可行性研究报告，已经开始施工的，应当依法给予行政处罚或采取其他行政处理措施。
监察仲裁科 执法支队供稿
2023年3月22日